竺乾威：中国政府治理的三个创新

近年来，中国政府在治理尤其是基层治理方面进行了一些比较有特点的创新，在本文中，竺乾威教授将其归纳为协商民主建设、参与式预算、公共服务购买三个方面。本文选摘自《公共管理导论》（竺乾威  朱春奎  李瑞昌  著），中国人民大学出版社2019年1月版，有删节。【文末福利：留言发表评论即有机会获得赠书】

治理的核心是参与公共事务管理的主体的多元化、多元合作、共同治理。随着我国改革过程中市场和社会的出现，多元的合作就具备了一个现实的基础。尽管政府在这一过程中仍然占据着最重要的位置，但是这一过程已经开启，其背后的原理是提高管理的民主程度，减少管理社会的交易成本，向民众提供更好的公共产品和公共服务。中国政府在治理尤其是基层治理方面进行了一些比较具有自我特点的创新。简单归纳一下，可以看到以下三个方面的发展。

协商民主建设

2015年，中共中央印发了《关于加强社会主义协商民主建设的意见》，对新形势下开展政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商、社会组织协商等做了全面部署。事实上，这一文件也是对一段时间以来我国协商民主发展的总结。在这个发展过程中，协商民主比较典型的做法是民主恳谈会。浙江温岭的民主恳谈会是开展得比较早的，在20世纪90年代末就开始了。经过几年的发展，民主恳谈会由最初的一种工作方法演化为一种稳定的制度，其表现形式有民主沟通会、乡政府决策听证会、乡镇党委决策议事会、村民议事会、乡镇人大表决会、党代表建议回复会、重要建议论证会和村民代表监督管理会。我们可以把民主恳谈会看作基层民主治理的一种形式。基层民主的内涵有民主选举、民主决策、民主管理和民主监督四个方面，由于选举有制度性的规定，因此，温岭的民主恳谈的重点在民主决策上。恳谈主要涉及议题、对策和公告。就镇一级而言，议题通常涉及的是公共事务，为了使恳谈有集中和明确的议题，镇里会事先进行调查，拟出可供讨论的议题。在讨论产生初步的方案后，将其公布，使与会者更具代表性。恳谈会中，民众只是参与，最终还是由党和政府来决定。

民主恳谈会的程序（以乡镇为例）一般由镇党委书记召集、主持，镇长讲恳谈会的议题、基本情况及镇里的初步方案。群众充分讨论后，恳谈会暂时休会由镇领导根据群众意见进行讨论，修改原方案。然后会议重新开始，由镇党委书记或镇长宣布镇里的最终决定。当恳谈会意见不统一不能达成共识时，由镇人大代表按法定程序进行表决产生。

温岭的民主恳谈会是一种党领导下的公众参与模式。因此，这一恳谈会坚持四个原则，即坚持党的领导原则、依法办事原则、民主集中制原则和注重实效原则。那么，一个现实的问题是，既然民主恳谈是吸收民间意见，当这一意见与党的意见发生冲突时，如何解决？“在民主恳谈的过程中，党委始终起主导作用，议题的提出、恳谈会的组织以及决策的落实，整个过程基本上由党委主导。村级议题的提出，实际上也是由党支部最终拍板。如当有些村民提出召开民主恳谈会或村民代表大会讨论分村里集体资产的问题时，如果召开这样的会议的话，结果可想而知，因为村民肯定更愿意把资产掌握在个人手中，所以党支部起的作用就是在恳谈会或村民代表大会召开之前取消这个议题”。

民主恳谈会还是一种比较初级的协商民主，还处在一种比较初级的治理阶段。它的存在从某种程度上反映了现有体制的不足，它同建立在公民社会基础之上的参与和合作治理还有一段距离，尽管这一创新并非没有意义。

参与式预算

参与式预算是我国地方治理创新的又一个有意义的发展。它最先是在21世纪初由温岭的民主恳谈会发展出来的，然后在其他一些地方推广。在这里，云南盐津的参与式预算模式比较有典型性。盐津县的乡镇参与式预算的核心机制是“民主议事会”。议事的主体是各村推选出来的群众议事员，群众不直接参与预算决策。参与式预算过程包括了以下几个环节：第一，推选群众议事员。议事员由“村委会”和村民小组（体制内和体制外）推荐的代表组成，这有助于整合基层社区不同的利益，议事员有任期。第二，项目准备。涉及两个方面：一是确定资金总量，在形成项目前，政府首先确定群众参与预算的资金总额，并在项目提交前通报议事员。二是建立项目库。谁有权提项目是一个重要的问题。盐津的做法是群众议事员和政府都可以提出项目，但以前者为主。村议事员一般考虑的是本村的事，而镇政府考虑的是全镇的事，因此可以形成互补。在这一点上它超越了其他地方的一些做法，比如温岭、顺德等地是政府提出，群众参与讨论。第三，项目审查。由县政府出面组织相关人员和部门对纳入项目库的各类项目进行独立的技术性和政策性审查并公开。只有通过审查，才能交民主议事会审议。第四，民主议事。公民参与预算，关键的问题是在项目的决定中，代表的影响力有多大。盐津的模式是将项目的决定权授予群众议事员，也就是项目选择是由参与群众投票决定的。第五，执行反馈。镇政府将议事会决定的项目编入政府预算草案。在人大通过后，在预算的执行过程中，群众议事员负责监督自己提出的项目的执行。

总体上看，盐津模式已经在更大程度上表现出公民权利的空间，“其在启动层级、预算层级、预算范畴、组织结构、预算投票等方面，都具有体现出公民权利的制度特色，比如将乡镇‘财力余额’全部交由公民参与，将村（社区）竞争性事务与乡镇本级公共事务预算一并纳入参与式预算，政府不参与决策而开放由群众议事员提议项目、竞争表决，程序交由中立主持人、制度性屏蔽政府干预，设立政府领导、人大监督、专家技术支持的三方架构等，整个过程体现的公民参与权力程度是相对较高的”。

盐津的参与式预算模式比较之下是一个群众参与度相对更高的模式，是基层民主治理的一个发展，但是这一模式目前还没有上升到一种制度层面，因而它的可持续性和可复制性还是一个问题。

公共服务购买

政府向社会力量购买服务，就是通过发挥市场机制作用，把政府直接向社会公众提供的一部分公共服务事项，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会力量承担，并由政府根据服务数量和质量向其支付费用。公共服务购买也可以看作政府治理方式的一个新的发展，因为它改变了传统的政府公共服务的提供方式，使社会组织更多地参与到政府的公共事务的管理中来，这有助于服务质量的提高。从政府的角度来说，这也是职能的一个转变，即将掌舵和划桨的职能分开，政府专注于掌舵，划桨可以由社会的其他组织来做。从公共服务的角度来说，也就是把服务的生产和提供分开。

我国从20世纪90年代末就开始了政府购买公共服务的做法。上海浦东是我国最早开展政府购买公共服务的地方，后来在这方面也一直走在全国的前列。购买公共服务需要政府在当时的条件下对社会组织加以扶持，因为这些组织是购买公共服务不可缺少的一方。浦东新区早在2005年就出台了《关于促进浦东新区社会事业发展的财政扶持意见》，此后相继出台的文件有《关于着力转变政府职能建立新型政社合作关系的指导意见》《浦东新区关于政府购买公共服务的实施意见（试行）》《关于促进浦东新区民间组织发展的若干意见》。2010年，浦东新区出台了《关于“十二五”期间促进浦东新区社会组织发展的财政扶持意见》，明确了一系列不同社会组织发展的细则。因此，浦东新区的各类社会组织在2014年3月的时候就达到了1675家（其中社会团体356家、民办非企业单位1319家），具备承接政府购买服务资质的社会组织有1386家。政府出资购买公共服务的费用从2004年的2228.2万元到2006年的5955万元，再到2014年的33亿元，支出成倍增加。伴随着社会组织的快速成长，专业社会工作和志愿服务也得到了蓬勃发展。社工服务已经涵盖养老、助残、社会救助等20个领域，服务项目延伸至农村社区。

浦东新区政府购买公共服务的做法主要由以下几个方面：第一，重构政府与社会组织的关系。随着社会组织的发展及其作用的凸显，政府将原来由其主办、为社会发展和人民日常生活提供服务的事项交给有资质的社会组织来完成，形成“政府承担、定额委托、合同管理、评估兑现”的新型政府提供公共服务方式。第二，建立新机制，实现预算管理。将购买公共服务的费用纳入预算，强化契约式管理，政府和社会组织的责任、义务以及服务要求全部在合同中体现，建立评估机制和规则。第三，规范程序。一是明确范围和项目，二是明确工作职责，三是明确操作程序，四是明确项目购买方式，五是明确评估方式。从服务提供方、服务承接方和服务事项三个方面对购买公共服务行为进行合理界定；将项目的协调、督办、评估等工作职责分解至各相关处室；对服务供应方的资质、服务质量、服务成果进行评价，并采取服务提供方内部评估和第三方绩效评估的方式，将评估结果作为项目经费支付依据和今后项目招标的重要参考。第四，加快政府职能转变。该区12个街道办事处不再直接从事招商引资活动，把主要精力放在社区就业、养老服务等职能上，并将社会和社区可以承担的一些公共职能，通过购买服务方式委托给社会组织和社工机构承担。第五，推进政社分开和政社互动。推进政府与社会组织在主体、机构、职能、资产、住所、人员方面“六分开”，厘清公共服务提供方（政府）和承接方（社会组织）之间的职责边界。第六，搭建政社合作互动平台。建立社区政务事务受理服务体系作为政社合作的有形平台。建立市民中心，政府重大决策、重大事项征询社会组织和社会公众的意见，政府与市民、政府与社会组织、社会组织与市民以及社会组织之间的互动交流都可在这个平台上进行。平台的运作由政府委托区社工协会承担。

政府购买公共服务作为一种新的治理方式，提高了公共服务的质量，因为它实现了政府购买服务与政府服务之间的有效互补。这一互补表现在，“在服务内容上，与政府提供的共性的、普惠的、托底的、均等的公共服务不同，社会工作提供的是差异化、多样化、个性化的服务；在服务主体上，社会组织主要是面向居民，提供专业化的服务帮助，促进社区功能的强化、社区服务的丰富；在服务方式上，与政府的行政化、命令式、号召性的组织动员和服务方式不同，社工的服务方式是柔性的、个性化的、润物细无声的，努力体现‘助人自助’”。

政府购买公共服务作为一种新的治理方式得到了肯定。党的十八届三中全会提出，要“推广政府购买服务，凡属事务性管理服务,原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买”。其所以如此，正像浦东的例子表明的，它不仅能带来服务质量的提高，带来社会的参与，也转变了政府的职能，简言之，它正在形成一种新的治理模式。

（本文选摘自《公共管理导论》（竺乾威  朱春奎  李瑞昌  著），中国人民大学出版社2019年1月版，有删节。）

公共管理导论

竺乾威  朱春奎  李瑞昌  著

45.00元

2019年1月

由复旦大学竺乾威、朱春奎、李瑞昌三位教授精心打造的MPA核心课教材《公共管理导论》一书，是全国公共管理专业学位研究生教育指导委员会组织编写的《“公共管理”教学指导纲要》的配套教材。本书按照“谁来管、管什么以及如何管”的逻辑线索来设计全书内容，系统阐述了公共管理的基本概念、基本理论和基本方法。全书首先简要论述了公共管理的概念、特征和原则，梳理了公共管理理论和实践的发展，分析了公共管理的研究对象和研究方法。在此基础上，从政府与治理、组织和领导的角度论述了“谁来管”的问题；从公共政策制定与执行、公共预算与财政管理、公共部门人力资源管理、公共部门信息管理、公共部门绩效管理、公共危机管理的角度论述了“管什么”的问题；从法治与监督、公共责任与伦理的角度论述了“怎么管”的问题。最后，从理论和实践的角度对公共管理改革进行了分析和探讨。

与同类教材相比，本书的本土化导向鲜明，作者尽可能地用公共管理的基本概念、原理和方法去分析中国的公共管理现象和问题，包括政府职能转变、政府治理创新、中央政府与地方政府间关系的演变、法治政府建设、党和国家机构改革等。本书既注重概念、原理和方法的国际化，又注重将相关理论运用于解决中国问题，因而可以说是一部融国际化与本土化于一体的公共管理教材。此外，本书特别强调公共管理的公共性，认为它是公共管理最重要的特征，并强调，为公共利益服务是政府存在的理由，公共管理者在处理公共事务的过程中应秉承公共利益至上原则。

本书作者

竺乾威  我国知名公共管理学者，国务院政府特殊津贴获得者，复旦大学国际关系与公共事务学院公共行政系主任，教授、博士生导师；兼任中国行政管理学会学术委员会委员、上海行政管理学会副会长、国家社会科学基金评审专家等；曾任第一届至第三届全国公共管理专业学位研究生教育指导委员会委员。主要研究领域为公共管理理论、比较公共行政、当代中国公共行政等。著（编、译）有《公共行政的改革、创新与现代化》《公共行政学》《公共行政理论》《公共行政学：概念与案例》《古典自由主义与自由至上主义》等学术专著和教材多部。

朱春奎  复旦大学国际关系与公共事务学院教授、博士生导师，第四届全国公共管理专业学位研究生教育指导委员会委员。主要研究领域为公共管理理论与实践、科技管理与公共政策、城市与区域治理。

李瑞昌  复旦大学国际关系与公共事务学院教授、博士生导师。主要研究领域为公共管理理论、中国公共治理与政府、公共政策分析、政府间关系、风险危机与安全管理等。

【文末福利】小编为读者们申请到《公共管理导论》（竺乾威  朱春奎  李瑞昌  著）样书5本，送给最希望得到它的读者。在文末留言，就中国政府的治理创新等相关主题发表您的看法，即有机会获得赠书一本。活动截止时间为2019年10月25日15点整（北京时间）。

延伸阅读：

点击下方“阅读原文”即可一键购买此书。